Kategorizace Stephena Walta jako test pro NATO 21. století
Summit v Ankaře, který začíná dnes, tedy 7. července, je mnohými vnímaný jako přelomový. Ale vůbec nemusí tato očekávání naplnit. Samozřejmě, vždy je šance, že se něco zadrhne, nevyvine, jak by mělo, ale pravděpodobnost, že to bude setkání spíše potvrzující závěry loňského přelomového summitu v Haagu a odhodlání všech pokračovat, je poměrně vysoká. Z českého pohledu, ovlivněného nedůstojnou taškařicí kolem účasti/neúčasti prezidenta na summitu, to tak vypadat nemusí, ale z pohledu celku, a hlavně historie nejspíše ano.
Minimálně generální tajemník NATO Mark Rutte již několik měsíců usilovně pracuje na tom, aby obrousil ostny, které by mohl na summitu vytáhnout nevyzpytatelný prezident Donald Trump a aby vše dopadlo, tak jak je předjednáno. Kromě zpráv o tom, jak většina spojenců směřuje mílovými kroky k 3,5 procenta HDP tvrdých výdajů na obranu v roce 2035 se tak objevují informace i o tom, že evropské státy a Kanada byli schopni prakticky zaplnit mezery v obranném plánování, které vznikly po oznámení USA, že už některé schopnosti spojencům poskytovat nebudou.
Narativ: „Donalde, dotlačil si nás k tomu, aby NATO bylo zase velké! Kajeme se a děkujeme!“ má přebít jakékoli nedůstojné výstřelky, které by mohly zpochybnit jednotu a odhodlání všech členů v tomto projektu pokračovat.
Právě z tohoto hlediska bude velice zajímavé sledovat signály vyplouvající ze zákulisí summitu v Ankaře. Byť je vysoká pravděpodobnost, že se tam nic dramaticky dramatického neodehraje, přesto se nacházíme již minimálně od počátku druhého mandátu Donalda Trumpa v debatě o budoucnosti Severoatlantické aliance a transatlanticismu obecně (ať už si pod tím každý překvapuje cokoli), která do jisté míry připomíná 90. léta minulého století a hledání nového smyslu aliance.
Marťané a Venušané
Tehdy, po pádu komunismu ve Střední a Východní Evropě, a zvláště po rozpadu Sovětského svazu se rozběhla bouřlivá debata, o dalším smyslu aliance bez nepřítele, kvůli kterému spojenectví vzniklo. Olej do debaty tehdy přilívaly ještě úvahy o rozšíření NATO o bývalé sovětské satelity. Dnes, respektive posledních skoro deset let, je situace obdobná. Zvýšila se nevyzpytatelnost hegemona, který tu NATO adoruje, tu jej zatracuje a vyhrožuje spojencům, na východní hranici aliance běží několik let konvenční válka, které se přímo účastní a krvácí v ní jedna z mocností, zatímco další sílí.
Stejně jako v 90. letech tedy NATO hledá svůj smysl, nikoli proto, že by jej většina členů neviděla a nechtěla v projektu pokračovat, ale protože hledá kotvu a řád v té obrovské míře ekonomické, geopolitické a společenské nestability, kterou posledních více jak deset let žijeme. Vyšší investice do obrany či nové cíle rozvoje schopností aliance (Capability Targets) jsou konkrétní reakcí na nejistotu, ale nejsou odpovědí, ani širším vysvětlením toho, co tedy bude dál.
Existuje řada textů, které tato širší témata otevírají. Pro ilustraci vybírám z poslední doby diskusi dvou dam, která se objevila na stránkách časopisu Foreign Policy. V polovině června v něm vyšel esej Nathalie Tocci s titulkem The End of Trans-Atlanticism, který tvrdí, že bez ohledu na Donalda Trumpa a jeho nástupce to, co se nyní děje, znamená konec jedné éry a nevyhnutelně musí vést k redefinici transatlantismu, jako součásti liberálního řádu, jak jsme jej chápali od 90. let. Na tento text reagovala Alexandra de Hoop Scheffer článkem s titulkem Trans-Atlantism isn’t dead – it’s being renegotiated. Tvrdí v něm, že trasatlantismus není mrtvý, jen je v tuto chvíli přejednáván, že Evropa musí být připravena více jednat samostatně a být pro Spojené státy partnerem a zapojit do obranné spolupráce více státy Asie a Austrálii.
Tyto debaty spojuje jedna otázka, která v nich zůstává mnohdy nevyřčená, protože její otevření může vypustit démona, kterého chceme radši nechat v lampě. Ta otázka přitom základním stavebním kamenem každé aliance: Věříme si vůbec ještě? Bez důvěry totiž nemůže žádné spojenectví přežít.
Autor těchto řádků se kloní spíše k tomu, že odpověď na tuto otázku je stále ANO, byť to, co zaznívá ve veřejnému prostoru, ona pěna dní, divadlo a prázdná slova mohou někoho spíše přesvědčovat o NE. Ale, když si tedy přes zdánlivé, či vážnější turbulence věříme, pak se nabízí podotázka: Věříme jako spojenci v totéž? A zde je už jednoduchá odpověď nemožná.
Test inspirovaný Stephenem Waltem
V roce 1997, tedy ke konci jedné zlomové debaty o smyslu a budoucnosti NATO, jejímž výsledkem bylo jeho rozšíření a nový smysl existence shrnutý do narativu Out of Area or Out of Business napsal Stephen M. Walt v Survivalu zásadní text Why alliances endure or collapse. Jelikož je vždy dobré vracet se k dobrým věcem, a Waltův text je ve své struktuře a závěrech stále nepřekonatelný (ano, dá se rozvádět, dovysvětlovat, ale to je tak vše) nebude od věci jej použít jako test soudržnosti dnešního NATO. Pro jeho účely lze použít Waltovy závěry a pokusit se je aplikovat na dnešní realitu. Výhodou je, že tuto analýzu může udělat každý dle svého nejlepšího vědomí a svědomí a protože není kvantitativní, výsledky mohou být odlišné.
Walt uvádí tři důvody, proč aliance zanikají:
- Změna vnímání hrozby
- Klesající důvěryhodnost
- Domácí politika
A pak pět důvodů, proč aliance přetrvávají:
- Hegemonické vedení
- Zachování kredibility
- Domácí zájmové skupiny
- Institucionalizace
- Sdílené identity a hodnoty
Takže, pokud jsou odpovědi na první tři důvody NE, či SPÍŠE NE a na dalších pět ANO, či SPÍŠE ANO, pak by měla Severoatlantická aliance i z toho, co prožíváme, ze současných pochybností vyjít posílená. Pokud tomu tak není, pak nás čeká ještě jízda na divokém koni.
Změna vnímání hrozby
Toto byla situace po pádu Berlínské zdi, kdy zmizel protivník, tedy Sovětský svaz a skutečně tehdejší debata podtrhávala neexistenci společného nepřítele. Tehdy se smysl našel. Dnes je situace obdobná: a) panuje shoda, že je Rusko znovu nepřítelem, b) přibyl další nepřítel – Čína, což je významné především pro nejdůležitějšího člena aliance USA, c) došlo k zásadní změně plánů, které se primárně soustředí na obranu vlastního teritoria. Takže bezpečnostní urgence, na které se shodují všichni členové zde je. Mezi další důvody ohrožující aliance je nárůst síly a agresivita jednoho člena aliance, takže se jej ostatní začnou bát, či zjištění, že nepřátelé nejsou tak silní, jak se předpokládalo. Přes rozdílné názory například na operaci v Íránu mezi USA a ostatními spojenci a vnímání moci a intencí Ruska mezi USA a spojenci se stále daří nalézat shodu.
Hodnocení: SPÍŠE NE
Klesající důvěryhodnost
Zde Walt uvádí, že mohou existovat minimálně dva důvody – a) pochybnost členů o schopnosti odstrašit, či porazit protivníka a b) pochybnost o ochotě přijít na pomoc. V tomto případě je to vážnější. Spojené státy, jako nejvýznamnější člen upozorňují ostatní členy již minimálně 15 let na nedostatečné obranné výdaje všech ostatních, a tedy nedostatečné vojenské schopnosti (bez peněz holt schopnosti nejsou) k odstrašení, či poražení nepřátel. Zároveň – opět dlouhodobě – avizují, že břímě samy odmítají nést. S Ruskou hrozbou a Donaldem Trumpem I a II se toto ovšem změnilo – dochází k reálnému navyšování investic do obrany, ochotě pojmenovat hrozbu a čelit jí. A co víc, zdá se, že evropské politiky v tom podporuje i veřejnost. Donald Trump je zároveň mistr ve zpochybňování vůle Spojených států přijít na pomoc napadeným spojencům. Jde však spíše o rétorické cvičení, které má přimět ostatní spojence chovat se odpovědně než o realitu. Jak říkají američtí diplomaté: neřešte slova, ale činy…
Hodnocení: NE
Domácí politika
Zde Walt uvádí čtyři kategorie: a) demografické a sociální změny, b) domácí politická soutěž, c) změna režimu a d) ideologické konflikty.
První kategorie předpokládá, že dojde k rozvolnění společných historických, kulturních či sociálních vazeb mezi členy aliance. Do této kategorie zapadá i debata o transatlantické lince, o tom, zda stále přetrvává západní liberální řád a zda vnímáme světový řád a reakce na události stejně. Operace v Íránu a stesky Donalda Trumpa, že Evropané nepřišli na pomoc není příčinou, je symptomem, podobným jakým byla třeba suezská krize v 50. letech 20. století. Příčinou je spíše jiné vidění dnešního světa a jeho řádu zejména evropských členů aliance a Spojených států, různé představy o zapojení do řešení krizových situací, percepci hrozeb obecně, tendence k izolacionalismu a vzestup populistů. Takže v tomto bodě dochází k proměně a je vysoké riziko, že alianci ohrožuje.
Druhá kategorie se týká momentu, kdy politické elity v členských zemích začnou útočit na alianci jako takovou kvůli získání bodů ve vnitrostátním politickém boji. Tato situace – i přes občasné výroky Donalda Trumpa – zatím nenastala, protože NATO není v americké domácí politice velké téma a v Evropě je většinově viděno pozitivně. Nicméně, může se tak stát v nejbližších letech v evropských zemích, což by alianci významně mohlo poškozovat.
Třetí kategorie se týká změny režimu (revolučního) v jedné, či více zemích, přičemž novému režimu nebude aliance dávat smysl, či bude překážkou pro prosazování nové ideologie. Toto zatím nenastalo, byť se nic nedá nikdy vyloučit.
Čtvrtá kategorie se týká ideologických konfliktů, které mohou vzniknout například po změně režimu, kdy jeden, nebo více členských států bude komunistických a zbytek liberálně-demokratických (ano, je to příklad přitažený za vlasy). Toto také zatím nenastalo, a to ani v případě, pokud bychom přistoupili na argumentaci Phillipa Fabryho, tvůrce historionomie, že USA jsou zcela v odlišné vývojové fázi, než státy Evropské unie a z toho vyplývá zcela odlišné vidění světa a recepty na čelení hrozbám. Nicméně, nedá se vyloučit, že volby v některých členských zemích mohou vynést do čela síly, které se takto konfliktně budou chovat.
Hodnocení: SPÍŠE NE, ale velká hrozba do budoucna
V tuto chvíli, tedy nehrozí, že by aliance zanikala i přes názorové rozdíly, které vidíme. Největší a zároveň nejrealističtější hrozbou je třetí bod, domácí politika. Vývoj ve Spojených státech je zcela jasný a ani nástupce Donalda Trumpa jej zásadně nezmění. Svět verze „koncertu velmocí“ v 21. století bude pro existenci NATO velkou výzvou a pokud dojde k zásadnější proměně toho, čemu Walt říká „domácí politika“, není vyloučený rozpad. Důvodem bude i větší emancipace Evropské unie, jejíž většina členů je i členy Severoatlantické aliance, v oblasti obrany. Přenášení části obranných nákladů (dluhu) na EU, které povedou k oslabování suverenity členských států v této oblasti a zároveň k jejich vyšší závislosti změní pohled na alianci. A zároveň paradoxně, větší emancipace Evropské unie v oblasti obrany, kterou nyní Spojené státy požadují, bude vyvolávat vyšší rivalitu alianci ohrožující.
A nyní pět důvodů, kvůli kterým aliance přetrvávají:
Hegemonické vedení
To je dosavadní realita, kdy USA jsou aliančním hegemonem, který nese většinu nákladů, poskytuje incentivy a trestá odpadlíky. Tento stav má na alianci pozitivní vliv. I přes tlak Donalda Trumpa na férové sdílení nákladů se v příštích minimálně deseti letech na hegemonii USA nic nezmění.
Hodnocení: ANO
Zachování kredibility
Pokud existuje většinové přesvědčení, že kredibilita a status quo je nejlepší možný, že zpochybnění závazků není pro nikoho výhodné a přineslo by pouze ztrátu, pak aliance přetrvá. V tomto bodě například odvádí obrovskou práci generální tajemník NATO. Avšak v okamžiku, kdy by zmizel „vyjednavač“, který má důvěru a dokáže přesvědčit všechny členy o výhodnosti společného postupu, byl by to pro alianci velký problém.
Hodnocení: SPÍŠE ANO
Domácí zájmové skupiny
Pokud alianci podporují elity v členských zemích, ať už politické, nevládní, ekonomické, či vojenské, aliance přetrvá. Dobrým příkladem jsou zmiňovaná 90. léta 20. století, která vedla k přetrvání a dokonce rozšíření NATO. V tuto chvíli jsou zájmové skupiny v členských zemích NATO, které mají zájem na zachování aliance silné a mají stále kvalitní a pochopitelné argumenty.
Hodnocení: ANO
Institucionalizace
Severoatlantická aliance vznikla v roce 1949 a za dobu existence prošla poměrně silnou institucionalizací. Má vytvořený nejenom mezinárodní i národní byrokratický aparát v centrále, na velitelstvích i v členských státech, ale i procesy, rozhodovací mechanismy, sdílené dokumenty, standardy a podobně. Toto je překážkou – nikoli ovšem nepřekonatelnou – pro zrušení aliance, protože výhodnost pro všechny členy je vyšší než neexistence.
Hodnocení: ANO
Sdílené identity a hodnoty
Walt píše: „,Ideologická solidarita‘ existuje tehdy, když dva nezávislé státy sdílejí společné politické hodnoty a cíle, zatímco se nadále považují za samostatné politické entity… Ideologická solidarita může snižovat konflikty uvnitř aliance a závazek k podobným základním cílům může pomáhat udržet alianci dlouho poté, co její původní odůvodnění zaniklo.“ Zároveň dodává, že roli může hrát i „bezpečnostní společenství“, kdy výhodnost spolupráce jednotlivých členů převyšuje ztráty, které tato spolupráce naopak přináší. Rizikem v současnosti je částečně to, co je popisováno výše v bodě „Domácí politika“ v kategorii 4. Nicméně, zatím stále existuje silná sdílená identita občanů členských zemí, což zpomaluje rozpad aliance i přes neshody elit. Sdílená identita znamená, že Evropané mají stále blíže k Američanům, než k Číňanům (i přes průzkumy, že je tomu v některých zemích kvůli politice Donalda Trumpa jinak) a Američané si rozumí stále lépe s Evropany než s kýmkoli jiným a zároveň existuje obecně vnímaný společný ekonomický a bezpečnostní zájem. Nicméně, jak uvádí Walt, sdílená identita sama o sobě nedokáže spojenectví zachránit, pokud si reprezentace států vyhodnotí, že aliance pro ně již není výhodná.
Hodnocení: SPÍŠE ANO
Podle všeho NATO výše uvedeným testem prochází, takže se zatím nerozpadá a benefity plynoucí z jeho existence pro členské státy stále převyšují nevýhody. Nicméně, existuje velké riziko v tom, co Walt uvádí jako bod třetí u rozpadu aliancí: „Domácí politika“, kategorie „demografické a sociální změny“ a „ideologické konflikty“. V menší míře alianci ohrožuje i „úroveň vnímání hrozby“, „kredibilita“ a „sdílené hodnoty“. Pokud má Severoatlantická aliance přežít, bude nutné se na tyto oblasti je v těchto letech soustředit a sledovat je. A to s vědomím, že oponenti, kteří by NATO chtěli zlikvidovat, je budou také sledovat a budou dělat vše proto, aby se rozdíly zvýrazňovaly a prohlubovaly.
Foto: NATO, tisková konference generálního tajemníka NATO Marka Rutteho před summitem v Ankaře