Zákon o financování obrany a naše realita

Blíží se finální dokončení státního rozpočtu na rok 2027 a jeho předání sněmovně k čemuž má dojít nejpozději 30. září. Vláda se už 21. září 2026 dohodla na výši schodku a dalších úpravách původního návrhu. Deficit rozpočtu nemá být původních 389 miliard, ale o tři miliardy nižší, tedy 386 miliard. Zároveň došlo k navýšení příjmů rozpočtu oproti srpnu o devět miliard Kč zvýšením odhadu výnosů z prodeje emisních povolenek.

Suma sumárum, peníze se našly zvýšením odhadu, nikoli snížením schodku, což požadovali koaliční partneři. Ale to pro tento text není podstatné, protože se bude zabývat rozpočtem Ministerstva obrany ČR. Jeho detaily stále sice nejsou známé, nicméně podle veřejných prohlášení by měl rozpočet kapitoly Ministerstva obrany ČR dosáhnout 2 % hrubého domácího produktu, v absolutní částce 191 mld. Kč. A to i přesto, že se šéf SPD nechal slyšet, že by v obraně, kterou vede jeho ministr, škrtnul příští rok 7,5 mld. Kč.

Vydávání obranných výdajů se mimo jiné řídí zákonem 177/2023 Sb., o financování obrany, který má jen sedm paragrafů. Z veřejných debat se však dá usuzovat, že znalost tohoto zákona a souvislostí je sporadická, proto nebude od věci si jej trochu rozebrat a ukázat si, co je možné a co nikoli.

Kolik jsou dvě procenta HDP
Tento zákon se netýká pouze minimálních obranných výdajů ve výši 2 % HDP, ale i dalších aspektů. Byť se autor těchto řádků na jeho vzniku podílel, byl by nejradši, kdyby žádná takováto norma nemusela existovat a výdaje na obranu minimálně ve výši dvou procent HDP by byly automaticky dodržovány každou politickou reprezentací. Zkrátka, kdyby na financování obrany existovala dlouhodobá politická shoda jako ve velké části zemí Severoatlantické aliance.

Zvláště když tato dvouprocentní hranice vychází z letité zkušenosti pro dlouhodobé financování vyvážené obrany, kdy výdaje mohou oscilovat kolem této „magické hodnoty“, ale nesmějí být dlouhodobě pod ní. Pokud ovšem dojde k tak hlubokému a dlouhodobému zanedbání financování obrany, jako třeba v ČR, pak dvě procenta nestačí. Minimálně ve střednědobém horizontu je zapotřebí procent více.

Ale k zákonu samotnému. První paragraf v prvním odstavci stanovuje, že „obranné výdaje“ musejí být nejméně dvě procenta HDP. Důležitý je odstavec druhý, který popisuje metodiku stanovení těchto dvou procent:

(2) Při postupu podle odstavce 1 se použije poslední prognóza nominálního hrubého domácího produktu pro následující rozpočtový rok, která byla zveřejněna Ministerstvem financí nejpozději v dubnu běžného roku a byla posouzena Výborem pro rozpočtové prognózy podle zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.

Ony dvě procenta HDP se tedy stanovují na základě odhadu, nikoli skutečného vývoje. A to odhadu z dubna na základě kterého se sestavuje rozpočet a který je obvykle konzervativnější. Takže, vyčíslení, kolik budou dvě procenta HDP v rozpočtu na rok 2027 jsou stanovena na základě prognózy z dubna 2026. A samotná skutečnost, jak to opravdu dopadlo bude posouzena až v roce 2028 po zveřejnění skutečného HDP, nikoliv samotného odhadu.

Je to krásně patrné z grafu výše, který zachycuje osmiletou řadu rozdílu mezi dubnovou predikcí a skutečností vztaženou ke dvěma procentům HDP. U roků 2026 a 2027 není známé skutečné HDP, takže toto porovná není možné provést. Dá se ale říct, že predikce z letošního srpna uvádí HDP vyšší o 182 mld. Kč, než předpokládala predikce z dubna 2025, ze které byly stanoveny limity pro Ministerstvo obrany pro rozpočet na rok 2026. To znamená, že v tuto chvíli by do dvou procent HDP obraně chybělo už přes osm mld. Kč, přičemž se dá předpokládat, že toto číslo do konce roku ještě naroste.

Ve skutečnosti ovšem, jelikož na počátku letišního roku došlo ke škrtu 21 miliard z obranného rozpočtu, dvě procenta dosažena být nemohou. Pokud těch osm miliard přičteme k oněm 21 sebraným, tak se fakticky meziročně škrtlo už skoro 30 miliard a toto číslo není konečně. Pro představu, už jen tato částka by stačila na obnovu kolových obrněných vozidel u 4. brigády rychlého nasazení.

Jedno z poučení je, že pokud na konci roku, ve kterém se rozpočet čerpá, se mají splnit kýžená dvě procenta, pak je zapotřebí obranné výdaje stanovit alespoň 2,2 % HDP. Když se tak nestane, pak v daném roce, kdy je rozpočet čerpán, nastává politický a novinářský hon: „Splníme dvě procenta, nebo ne?…“ Nejlepší, ovšem nikoli komunikačně, je odpověď: „To se dá těžko říct, podle toho, jak dopadne rok, jaké budou nároky z nespotřebovaných výdajů a tak…“ To jeden ale vypadá jako pitomec, který neumí spočítat jedna a jedna. Přitom se dohání něco, co se dohnat nedá jinak, než „přihozením“ peněz v aktuálním roce, nebo poklesem HDP oproti prognóze. Ani jedno ovšem příliš nevychází.

Výdaje na obranu státu
Druhý paragraf definuje, co jsou tzv. výdaje na obranu státu (obranné výdaje). Veledůležitý je druhý odstavec, který uvádí, že kromě výdajů ministerstva obrany jde o:

b) kapitoly státního rozpočtu neuvedené v písmeni a), pokud spadají pod výdaje věcně plánované k zajištění potřeb ozbrojených sil České republiky, Vojenské policie, Vojenského zpravodajství, Organizace Severoatlantické smlouvy nebo jejích členských států v souladu s platnou definicí výdajů na obranu státu stanovenou v rámci obranného plánování Organizace Severoatlantické smlouvy.

Zde je jasně stanoven odkaz na definici NATO výdajů na obranu. Před summitem v Haagu v roce 2025 byla tato kategorie relativně volnější, ale po něm došlo ke zpřísnění. Navíc, výdaje, které se dosud počítaly do dvou procent, protože souvisely s obranou, byly vyčleněny nově do 1,5 % HDP. Nevojenské výdaje související s obranou, kam spadá budování dálnic, mostů, nemocnic a dalšího, má být v těchto 1,5 procenta a již ne ve dvou, respektive po novu ve 3,5 procentech. Seznam uznatelných „tvrdých“ obranných výdajů v jiných kapitolách, než kapitole Ministerstva obrany se tedy výrazně zúžil.

Neznamená to, že nejsou možné, ale měly by být dobře podložené a hlavně to, co se předloží by mělo být respektované. Jen na okraj, závazek v Haagu přijaly všechny členské země a byl rozumně rozložen do deseti let, aby nemuselo dojít ke skokovému navyšování, které neprospěje ani státním rozpočtům, ani obrannému plánování. V roce 2035 mají tedy členské země vydávat 3,5 procenta HDP na tzv. tvrdé výdaje související přímo (sic!) s ozbrojenými silami a 1,5 procenta na ostatní výdaje spojené s obranou státu.

V roce 2026 bude ČR pod dvěma procenty, v roce 2027 a zřejmě i v následujících do roku 2029 na dvou procentech, pokud se je podaří splnit. Na zvýšení o 1,5 procenta HDP, tedy zvýšení rozpočtu na obranné výdaje o 75 procent, zbude už jen pět let. Takže je to pěkná past pro další vládu, pokud tedy bude mít záměr splnit, nebo nebude situací přinucena plnit. Těžko to přechytračíme stylem, jako když se staví mrakodrapy na kopci, aby vypadaly vyšší.

Kdo stanovuje obranné výdaje
Třetí paragraf je důležitý, ale praxe ukázala jeho problematičnost. Jasně stanovuje, kdo má zodpovědnost za určování toho, co spadá do výdajů na obranu a co nikoli. Je to Ministerstvo obrany, které k tomuto účelu již před několika roky zřídilo pracovní skupinu při Výboru pro obranné plánování Bezpečnostní rady státu. V této skupině jsou instituce, u kterých se předpokládá, že mohou mít ve svých rozpočtech obranné výdaje. Třetí odstavec třetího paragrafu doslova uvádí:

(3) Ministerstvo obrany požadavek podle odstavce 2 posoudí a dojde-li k závěru, že se jedná o výdaj stanovený v § 2 odst. 1 písm. b) a že v daném čase a podle stanovených priorit odpovídá cílům v oblasti zajišťování obrany státu, zahrne jej do výdajů na obranu státu.

Praxe byla ovšem odlišná, ministerstvo obrany předkládalo poctivě zpracované návrhy rozpočtu uznatelných výdajů ostatních kapitol, ale vždy to dopadlo jinak. Najednou se v seznamu objevily výdaje ostatních kapitol bez ohledu na metodické posouzení jejich uznatelnosti z pohledu metodiky NATO. Zdůvodnění bylo, že tohle NATO přece jako vojenské výdaje uzná a nějak se to udělá a vysvětlí se jejich opodstatněnost, protože i jiným zemím se to uznává. Tyto představy se ukázaly jako liché.

Z obranných výdajů mimo rozpočet Ministerstva obrany se ve veřejné debatě začalo stávat cosi špatného. Opak je pravdou, ale jen pokud se všeho užívá s mírou a podle metodiky NATO. Ta je poměrně přísná a zjednodušeně řečeno považuje za obranný výdaj cokoli, co přímo souvisí s budováním vojenských schopností dle obranného plánování NATO.

Celé nemocnice, policejní vrtulníky ani celé dálnice a mosty do této kategorie nemohly spadnout ani podle dřívější volnější metodiky. Tedy pokud se na to někdo nepokusí vyzrát tak, že tento výdaj dá přímo do rozpočtu ministerstva obrany. V tu chvíli bude pravděpodobně uznán, ale jak je popsáno výše o peníze tím přijde armáda. Takže je to ještě horší než snaha do obranných výdajů zahrnovat kde co.

Původní odhady při přípravě zákona o financování obrany byly, že obranné výdaje mimo kapitolu ministerstva obrany se budou pohybovat na počátku mezi jednou až dvěma miliardami korun a postupně mohou o nějakou miliardu vzrůst, jak se to úřady naučí používat. Realita ovšem předčila očekávání. Mimochodem za systémově nešťastné se dá považovat i vykazování obranných výdajů podle zákona nikoli v kapitolním sešitě ministerstva obrany, ale v sešitě státního rozpočtu. To se stalo již u rozpočtu na letošní rok schvalovaného novou vládou. Odtrhává se tak od sebe něco, co k sobě patří a hlavně za to odpovídá Ministerstvo obrany.

Strategické projekty
Čtvrtý paragraf je ryze technický. Velice zajímavý je ovšem ten pátý (a poslední substantivní), který přichází s novým termínem:

(1) Strategickým projektem Armády České republiky (dále jen „strategický projekt armády“) se rozumí víceletý projekt charakterizovaný souborem věcných, časových a finančních podmínek, který má zásadní dopad na obranyschopnost České republiky a je v souladu se strategickými, koncepčními a plánovacími dokumenty schválenými vládou. Výše výdajů na realizaci strategického projektu armády odpovídá částce podle rozpočtových pravidel pro individuálně posuzované výdaje, které jsou účelově určené na financování konkrétní akce.

Za těmito nezáživnými slovy se skrývá poměrně zásadní možnost pro Ministerstvo obrany, která ovšem nebyla z různých důvodů využita tak, jak by mohla. Týká se akvizičních projektů armády, které by se měly pohybovat v řádu desítek miliard korun, trvají několik let a v jejich průběhu dochází k průběžným platbám.

Tento institut umožňuje armádě si na placení těchto projektů „spořit“ a tedy snadněji plánovat výdaje (cash-flow) a zmenšit rozpočtovou nejistotu, protože státní rozpočty jsou sestavovány z roku na rok (střednědobý rozpočtový výhled doprovázející rozpočet na daný není zákon) a špatně se predikují. Například, snížení rozpočtu ministerstva obrany v nějakém roce, kdy má dojít ke splátkám větších projektů znamená, že další projekty se musejí oddálit, rozložit v čase, aby bylo na splátky, ke kterým musí podle smlouvy dojít. To samozřejmě způsobuje chaos.

Původně se uvažovalo, že půjde o obdobu fondu, kde se peníze považují za utracené už tím, že jsou vykázané jako fondové (to by bylo nejjednodušší z hlediska čerpání, protože by nevznikaly nároky z nespotřebovaných výdajů). To neprošlo, a tak vznikl institut strategických projektů, které musejí být do 20. května každého roku dodány ministerstvem obrany na vládu a ta je v červnu schvaluje. Peníze na ně mohou být dány do této kolonky, kde čekají na to až budou vydány, klidně několik let. A na rozdíl o nároků z nespotřebovaných výdajů je nemůže ministerstvo financí stáhnout, tedy zabavit.

To, že jde de facto o nároky z nespotřebovaných výdajů, i když se jim tak neříká, prakticky znehodnotilo využití tohoto ustanovení. Vzhledem k závodům, „kdo dokáže v daném roce utratit víc“, nikdo nechce dokola vysvětlovat, proč mu v rozpočtu zbylo tolik peněz, že je to plánované. A tak byla tendence utratit i z těchto peněz, co se dalo. Ne, že by možnost šetřit na strategické projekty nebyla využívána, ale ne tolik, jak by mohla.

Podobně jako s výdaji ve výši dvou procent HDP, která by měla být vydávána i bez zákona zkrátka proto, že je to správné, i další ustanovení zákona o financování obrany by vlastně nemusela existovat. To by ovšem předpokládalo nejenom dobrovolné vydávání prostředků ve zmiňované výši, ale i dlouhodobou stabilitu a předvídatelnost rozpočtu Ministerstva obrany v letech. Bohužel něco takového se s výjimkou několika málo dvou tříletých období za posledních téměř třicet let v České republice nepodařilo. A jak to vypadá, i snaha pomoci si zákonem je na realitu naší země krátká.