Minulý rok byl pod tlakem schválen zákon o státní službě, který než začne přinášet něco dobrého, bude to trvat 10-15 let (nepočítám-li ony evropské dotace, které možná dorazí). Je mixem dobrých úmyslů, kompromisů a skrytých nedokonalostí, takže se máme na co v blízkém budoucnu těšit. Odvažuji se tvrdit, že autoři návrhu se dočkají v některých oblastech zcela jiných efektů, než v jaké doufali, podobně jako tomu bylo s přímou volbou prezidenta. To ale rozsoudí budoucnost.
Ve jménu tohoto zákona, který teprve začne platit, se ovšem ve státní správě již nyní odehrává řada změn, které česká média v zásadě nezajímají. Ostatně na zákonu je – až na drobné výjimky – zajímal více partikulární a zmatený spor mezi prezidentem a vládou o „politické náměstky“ (jejichž role bude do budoucna poměrně významná, jen bude zapotřebí čas, aby to některým, především nepolitickým „politikům“ došlo), než samotný obsah. Vlastně, jen jedno zajímavé pásmo reportáží, které šlo více do hloubky, jsem před časem zaznamenal na České televizi.
A tak zatím nikdo příliš neřeší nárůst počtu náměstků. Třeba na ministerstvu obrany po asi třetí, či čtvrté reorganizaci za poslední rok stoupl počet náměstků na šest „odborných“ (trochu s nadsázkou řečeno se k některým funkcím, které dosud zastával ředitel, přidalo slovo náměstek), státního tajemníka a „politického“ náměstka, jehož post bude během několika týdnů obsazen. Jinými slovy ministr obrany má sedm náměstků a státního tajemníka. Podobné je to i na dalších ministerstvech, ministr vnitra má (zatím) šest náměstků a ministr zahraničí šest „odborných“ a dva „politické“, tedy osm. Některá ministerstva strukturu zatím zaktualizovanou nemají.
Celkově tedy výrazně stoupá počet osob, které mají v označení funkce magické slovo „náměstek“, což sebou samozřejmě nese výhody. Mimo jiné tak narostl počet lidí, které mají dle zákona 10/1993 Sb. článku V právo na:
a) bezplatné používání služebního vozidla s přiděleným řidičem i bez něho k výkonu funkce nebo v souvislosti s ním a k umožnění styku s rodinou,
b) bezplatné zřízení a používání jedné účastnické telefonní stanice k zajištění okamžité dosažitelnosti v pracovní i mimopracovní době.
Zní to legračně ve spojení s vládou, která chce efektivnější (rozuměj úspornější) státní správu, ale i to může být věc názoru. O tom jsem však ani psát nechtěl. Zaujalo mě, že nedávno pod povrchem jedné z organizačních změn na Ministerstvu obrany zmizel Národní úřad pro vyzbrojování a namísto něj se objevila Sekce vyzbrojování a akvizic v jejíž čele stojí Jiří Borovec, jehož plný titul zní: „První náměstek ministra obrany – náměstek pro řízení sekce vyzbrojování a akvizic Ministerstva obrany“ (pro milovníky zkratek, na kterých každý úřad stojí, by to mohlo znít nějak takto: 1. NMO – NSVA MO). Došlo ke sloučení Národního úřadu pro vyzbrojování a Centrální nákupní agentury do sekce a vlastně se vše vrátilo zpět s výjimkou rezortní centralizace, která proběhla před pár lety již při vzniku těchto dvou institucí. Na první pohled se může zdát, že jde o změnu banální. Ve skutečnosti jde ovšem o změnu principiální, která může být překvapivá zvláště u hnutí ANO stojícím na sloganech o zefektivňování, transparentnosti a centralizaci.
Nejprve drobná odbočka k označení 1. náměstek. S veškerou úctou k Jiřímu Borovcovi, který je rozhodně odborníkem a člověkem na svém místě, když už má být někdo označován 1. náměstek, má to být ten, který má na starosti „politiku“ rezortu v nejširším slova smyslu, nikoli ekonomiku, nebo akvizice. Z principu je ministerstvo obrany o politice, o použití té nejbrutálnější síly, kterou má stát k dispozici proti nepřátelům zájmů země a nikoli o ekonomice. To neznamená podporovat neefektivitu, plýtvání a tak dále. Znamená to, že politika (v nejširším slova smyslu, viz třeba Clausewitz) musí být při budování sil a jejich nasazení nadřazená ekonomice. Budování, udržování a rozvoj obrany státu je totiž z podstaty velice „prodělečnou“ záležitostí a válka je ještě prodělečnější. Ten, kdo v praxi i symbolice nechápe tuto logiku, nemůže nikdy pochopit oblast obrany jako takovou.
Ale k Národnímu úřadu pro vyzbrojování. První pokus vytvořit takový úřad se objevil ještě za Miloše Zemana v roce 1999 a vydržel pár let. Jeho první šéf Jaroslav Štefec k tomu poněkud expresivně o mnoho let později, když se na ministerstvo vrátil za Alexandra Vondry, řekl:
Nebyl potřeba, protože resort obrany již nechtěl nakupovat podle toho, co skutečně potřebuje armáda, ale podle požadavků jednotlivých lidí z ministerstva nebo zájmů obchodních firem…
Podruhé vznikl úřad za Alexandra Vondry a fungoval až do začátku letošního roku. Cílem bylo vytvořit úřad, který na konci bude nezávislý a bude v sobě centralizovat nákupy státu v oblastech bezpečnosti a obrany a který bude mít vlastní zákon. Nejprve proběhla rezortní centralizace a restrukturalizace (mnohdy hnána požadavkem na vyšší úsporu míst, než bylo vhodné) a v dalších krocích měla být tato instituce vyčleněna z ministerstva a sloučena s akvizičními pracovišti dalších úřadů (primárně ministerstva vnitra, ministerstva spravedlnosti a ministerstva financí). Mimo jiné i proto vedle Národního úřadu pro vyzbrojování ve struktuře ministerstva obrany stále existovala Centrální nákupní agentura, protože ta měla nadále uspokojovat primárně „nevojenské“ nákupy ministerstva, či být sloučena s jiným nadrezortním akvizičním úřadem, který by vznikl k uspokojování zbytku státní správy, nebo dokonce samosprávy.
Nejde přitom o žádný hokus pokus snílků, ale o uspořádání, které funguje v různých obměnách v řadě civilizovaných zemí a z řady důvodů je poměrně úspěšné. Asi nejvzornějším příkladem je švédská bezpečnostní a obranná agentura FXM, se kterou se například vyjednávalo o Gripenech. Bohužel, asi jsme ještě nedospěli řešením, které dávají smysl, a tak se vracíme zpět.
Abych byl zcela upřímný, předchozí odstavce jsem napsal tak, jako by na těchto krocích existovala jednoznačná shoda. V zásadě nebylo tolik odlišností, co se týče centralizace a vytvoření Národního úřadu pro vyzbrojování. Problém nastal při debatách o tom, zda má být vyjmut z působnosti ministerstva (tomu oponovalo a oponuje i mnoho vojáků, kteří jinak nákupčím spíše nemohou přijít na jméno, ať už opodstatněně, či nikoli). Strach z toho, že úřad ztratí kontrolu nad akvizicemi (mocensky jde o poměrně důležitý nástroj) byl typický i pro odmítání jakékoli centralizace na úrovni státu i u ministerstva vnitra (respektive policie, která je decentralizovaná, takže by to bylo komplikovanější) a jinde.
Nyní se objevují informace, že hnutí ANO chce u ministerstev, která „drží“ centralizovat nákupy. Doufám, že jde jen o zkomolení nějakého nápadu, protože by to byl z řady důvodů nesmysl. Pak by se člověk musel ptát, kolik máme vlastně vlád. KDU-ČSL by pak třeba na „svých“ úřadech mohla zavést v rámci vzdělávání úředníků hodinu katechismu týdně, protože na ministerstvech ČSSD by tenhle nápad určitě neprošel…
Větší smysl, než se pouštět do podobných kroků by mělo dotvoření systému nákupů v oblasti obrany a bezpečnosti do jednoho úřadu (to znamená zřízeného zákonem). Vedlo by to k větší nezávislosti a efektivitě a jsem přesvědčen, že by to sektoru, státu a jeho kase, i jednotlivým ministerstvům nakonec v mnoha ohledech pomohlo.
4 comments
4 Comments
zbrojir
8. 2. 2015, 10:30Úvodem upozorňuji, že vnímám neefektivitu struktury státních institucí a z obecného hlediska jsem i příznivcem centralizace, avšak v rozumné míře. Oba dva extrémy, tedy bezbřehá decentralizace, či naopak tuhá centralizace, jsou neobyčejně škodlivé a v delší perspektivě vedou k úpadku a hlubokému zaostávání.
Centralizace činností pro veškeré silové složky (obrana a bezpečnost) do jednoho Národního úřadu pro vyzbrojování se může zdát jako správná myšlenka s odkazem, že v některých jiných zemích to tak funguje, ale ďábel se skrývá v detailech, které současní politici i vrcholní manažeři obvykle ignorují, resp. jsou zcela mimo jejich rozlišovací schopnosti.
• Výzbroj není žádoucí zcela unifikovat ani v rámci jedné ozbrojené složky
V rámci organizační struktury ozbrojených sil a bezpečnostních sborů působí řada exponovaných útvarů a jednotek včetně speciálních, které plní různorodé úkoly, a to i na úseku boje s organizovaným zločinem a s terorismem. Z odborných a ekonomických hledisek není vhodné plně ujednotit výzbroj ani v rámci jednoho resortu, natož napříč všemi státními ozbrojenými složkami. Z pohledu vyspělých zemí by se jednalo o neobvyklé řešení, o návrat do dávné minulosti.
• Výzbroj již zavedená v bezpečnostních sborech je ve značné míře nekompatibilní s výzbrojí složek resortu MO
Systemizované počty výzbroje jsou dnes často naplněny i z 80%, na zavedené typy byli proškoleni specialisté, pořízeny přípravky, nářadí a nezbytná součástková základna. Životní cyklus řady pořízených technických prostředků neskončí před rokem 2025. Změna stávajících pravidel by v této fázi přezbrojení již nepochybně vedla ke značným organizačním problémům a nemalým finančním škodám.
• Ozbrojené síly a bezpečnostní sbory kladou na výzbrojní technické prostředky zpravidla i odlišné požadavky
Technicko-taktické požadavky kladené na výzbroj ozbrojených složek bezpečnostního a armádního typu se liší, a to s ohledem na odlišný charakter plněných úkolů, podmínky nasazení i úlohu daného zbraňového systému v rámci výzbroje konkrétní ozbrojené složky. Nejedná se pouze o diference v požadavcích na zbraně, nýbrž o podstatné rozdíly v celkové konfiguraci zbraňového kompletu. V oblasti munice dochází ke standardizaci ráží, avšak škála munice používaná bezpečnostními sbory má jen relativně malý průsečík s typicky vojenskou municí.
Výběr zbraňových kompletů a munice na základě sloučených požadavků natolik svou základní činností odlišných ozbrojených složek nemůže v současné době, která vyžaduje vysokou mírou specializace, vést k výběru vhodných produktů, které by dokázaly reálně uspokojit tak široké spektrum koncových uživatelů.
• Reálně zde existují velmi rozdílné nároky jednotlivých ozbrojených složek kladené na kvalitu výzbrojních technických prostředků
Jednotlivé ozbrojené složky státu mají diametrálně odlišné nároky na technickou kvalitu a uživatelský komfort používané výzbroje. Tyto disproporce se negativně projevovaly od druhé poloviny minulého století, kdy monopolizovaný zbrojní průmysl dodával ozbrojeným složkám tehdejší ČSSR jednotnou výzbroj.
Diametrální rozdíly potvrzuje odlišné tempo „polistopadové“ modernizace bezpečnostních sborů a ozbrojených sil, ale i úroveň aktuálně provozovaných a pořizovaných výzbrojně-technických prostředků.
• Nákupy výzbrojně-technických prostředků pro ozbrojené složky státu neprobíhají dle shodných ustanovení zákona
Při pořizování výzbrojního majetku se musí zadavatel řídit zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, kdy dodávky zbraní, munice a bezpečnostního materiálu pro bezpečnostní sbory v drtivé většině nesplňují podmínky veřejných zakázek na úseku obrany a bezpečnosti (výklad směrnice 2009/81/ES). V praxi to znamená, že i při nákupu naprosto shodných technických prostředků musí bezpečnostní složky postupovat dle jiných ustanovení příslušného zákona („civilní části“), než ozbrojené síly.
• Nákup výzbrojně-technických prostředků dle platné legislativy je již v současné podobě značně nepružný
Již stávající stav, který do značné míry determinuje především legislativa na úseku zadávání veřejných zakázek, je předmětem oprávněné kritiky, a to pro nadměrnou administrativu a značnou nepružnost. V případě soustřeďování požadavků všech bezpečnostních sborů a ozbrojených sil u jedné instituce, by bylo nutné stávající postupy doplnit min. o složitý proces „koordinace“ a „harmonizace“.
Po mnohaletých zkušenostech si neumím představit, že lze takové výběrové řízení na „univerzální“ zbraňový komplet vyhovující neobvykle širokému spektru uživatelů dokončit v reálném čase, či vůbec úspěšně dokončit. Pořizovat zbraně pro speciální jednotky či útvary se specifickým charakterem plněných úkolů, a to prostřednictvím navrhovaného centrálního nákupu na celostátní úrovni, je postup již zcela iracionální.
• Vysoká míra unifikace i centralizace nákupu výzbroje na celostátní úrovni se v minulosti neosvědčila
Nelze nezmínit, že obdobný systém unifikace vyzbrojování ozbrojených složek státu a centralizace nákupu existoval v ČSSR, kdy monopolní zbrojní průmysl dodával ozbrojeným složkám jednotnou výzbroj, přičemž odborným garantem bylo tehdejší MNO. Bezpečnostní složky tuto etapu svého vyzbrojování vnímají velmi negativně, neboť byly postaveny do situace odebírat pro svou činnost nevhodnou, často i nekvalitní a řadou konstrukčních chyb zatíženou výzbroj. V centralizovaném modelu utrpěly nemalou újmu, přičemž byly nuceny operativně přijímat opatření k eliminaci zásadních problémů, které vznikly selháním zaměstnanců mimo personální pravomoc jejich vedení.
Dokončení v dalším příspěvku.
REPLYzbrojir
8. 2. 2015, 20:46Jakákoli organizační změna by měla přinést reálnou přidanou hodnotu. Centralizace činností a procesů se obvykle obhajují úsporami personálu, množstevními slevami při nákupech ve velkých objemech a taktéž vyšší odborností a nezávislostí ústředních institucí…
• Personál
V bezpečnostních sborech se výkonem předmětných činností zabývá velmi malý počet zaměstnanců (příslušníků). Vezmeme-li v úvahu značný rozsah položek, které jsou zahrnuty do výzbrojních majetkových základem (zbraně, munice, trhaviny a pyrotechnické prostředky, optika a optoelektronika, příslušenství, doplňky, donucovací prostředky ….), kdy nezanedbatelná část by nepochybně nespadala do kompetence nového centrálního úřadu, tak součet systemizovaných pracovních míst (SPM), popř. systemizovaných služebních míst (SSM), které by byly potřeba pro posílení celorepublikového Národního úřadu pro vyzbrojování a pro výkon zbývajících činností na úseku správy majetku a nákupu u jednotlivých bezpečnostních sborů nebude nižší, než při stávající organizační struktuře…
Naopak, centrální nákup a výkon odborných činností na celostátní úrovni, resp. složitý a časově náročný proces koordinace a slaďování požadavků ozbrojených sil s ostatními bezpečnostními sbory a soustavné předávání příslušného know-how v oblasti výzbroje pro „Law Enforcement“ jiné instituci, resp. zadavateli (pravděpodobně v rámci stálých meziresortních odborných komisí či pracovních skupin) si v praxi vyžádá další nárůst administrativy a samozřejmě i SPM (SSM). Navíc je evidentní, že centrální Národní úřad pro vyzbrojování musí mít u silových resortů kvalifikované protějšky. Takže opět nárůst byrokracie, prodloužení lhůt, rozmělnění odpovědnosti a především více úředníků v systému…
• Společné nákupy a množstevní slevy
Porovnáme-li jednotlivé položky v oblasti výzbroje u bezpečnostních sborů a ozbrojených sil, dojdeme k závěru, že kromě výzbroje některých speciálních jednotek, se i v rámci jednoho druhu nejedná o totožné technické prostředky, které by bylo možné pro nákup v rámci veřejné zakázky prostě sečíst. Při centrálním nákupu výzbroje na celostátní úrovni tedy nelze očekávat nárůst objemu nákupu totožného zboží, nýbrž nárůst počtu veřejných zakázek, či počtu jejich vymezených (autonomních) částí. V takových případech lze jen těžko odhadovat, zda při zadávání vůbec dojde k nějakým hmatatelným finančním úsporám.
V případě, že bude pod tlakem vzniklé situace docházet ke slučování více či méně odlišných položek do jedné velké veřejné zakázky, dojde k omezení konkurenčního prostředí na relevantním trhu, což bude mít nepochybně negativní dopad na výši pořizovacích cen. V nadměrné míře je tento přístup zadavatele již v rozporu se zásadami platné legislativy.
Nepřehlédnutelným problémem společného nákupu pro příliš široký okruh uživatelů je rovněž nárůst pořizovací ceny, zejména pro méně náročné odběratele, jelikož, aby byl nakupovaný produkt v praxi využitelný, musí se požadavky zadání přizpůsobit především náročnější části uživatelů z celého spektra. Společný nákup výzbroje s sebou tedy přináší i reálné riziko nehospodárného vynakládání finančních prostředků, a to na parametry a vlastnosti zboží, které významná část konečných uživatelů nikdy nevyužije. Účast na společných projektech má proto smysl pouze u zakázek na výzbroj „univerzálnějšího“ charakteru, a to ve finančním objemu v řádu desítek či spíše stovek milionů Kč.
• Zvýšení odborné kompetence
Je krajně nepravděpodobné, že instituce, byť posílená, která evidentně není a nebyla dlouhodobě schopna zajistit za přiměřené ceny kvalitní výzbroj pro vlastní ozbrojené síly, bude mít předpoklady k výkonu těchto činností ve prospěch celé státní správy ČR.
• Větší nezávislost celostátního úřadu
Tak zde mě autor článku vskutku rozesmál. S Národním úřadem pro vyzbrojování MO, či jeho předchůdci si hráli politici a privilegované lobbistické skupiny jako s míčem, a loajální úředníci zde, prakticky bez reptání, poslouchali na slovo. Instituce, kde se dlouhodobě cení pouze loajalita k vrchnosti, kde jsou principy volné soutěže naprosto zdeformovány, kde je míra odborné a morální nezpůsobilosti nepřehlédnutelná, kde můžete, pakliže náležíte k privilegovaným, vyhrát výběrové řízení i s předraženým prototypem, kde se nejprve na základě formálních kritérií uzavírají kupní smlouvy a až poté, pokud vůbec, se výzbroj přezkušuje a konečný verdikt včetně případného uplatnění či neuplatnění sankcí opět závisí na vašich kontaktech v nejvyšších patrech české politiky, je z podstaty věci již nereformovatelná. Jakou změnu přinese Národní úřad na celostátní úrovni? Snad jen to, že se významní lobbisté méně naběhají…
Zákon o státní službě je pouhé alibi vůči EU, ten změnu k profesionalizaci státní administrativy nepřinese. Za prvé, dostatečnou ochranu úředníka při profesionálním a odborném výkonu činností před zlovůlí vrchnosti (lobbistů) nezajišťuje. Za druhé se týká pouze části úředníků, kdy mnoho odborných a koncepčních činností bylo v uplynulých letech z partikulárních zájmů či pouhé lenosti vedoucích zaměstnanců z ministerstev přesunuto na nižší úroveň (decentralizace) a v praxi se o rozvoji a výdajích významné části celku již rozhoduje mimo ústřední orgány. Paradoxně, právě na ministerstvech se dnes vykonávají mnohé činnosti (metodické), bez kterých by se stát reálně zcela obešel. Navíc obecně platí, kdo to umí, ten to dělá, kdo to neumí, ten to (metodicky) řídí…
Zde můžete porovnat dva rozdílné pohledy „manažerský“, reprezentovaný autorem, a člověka z praxe (byl jsem limitován rozsahem pro komentáře). Jelikož manažeři a politici si většinou vždy prosadí svou, a to z pozice síly, nesmíme se divit, že státní aparát je při zvětšujícím se zatížení řadových zaměstnanců stále méně efektivní, popravdě, on je téměř již nefunkční…. ale to politici a vrcholní manažeři zcela odtržení od praxe samozřejmě nevidí….
REPLYRobert Š.
10. 6. 2016, 18:59Vzhledem k současné histerii kolem ÚOOZ nepamatuje si někdo, kdy bylo projednáno zrušení úřadu v Poslanecké sněmovně, anebo jaké koncepce rozvoje resortu bylo součástí? Bílá kniha prý počítala s tím, že když bude akvizice mimo ministerstvo, podpoří to protikoručpí prostředí. A náhle bylo velmi rychle klientisticky vymalováno.
REPLYBohuslav Pernica
5. 12. 2016, 10:02Skoro až po dvou letech si toho někdo všiml ze státní správy
REPLYhttp://zpravy.e15.cz/domaci/ekonomika/kontrolni-urad-armada-selhavala-pri-nakupu-techniky-1326238