Adresář s názvem „White Papers“ má 1,14 GB dat. Je v něm historie vzniku Bílé knihy o obraně (pro níž se záhy vžila zkratka BKO), onoho dokumentu, o němž jsem slíbil napsat v první části seriálu, podklady sloužící pracovním skupinám i komisi pro rozhodování o definitivní podobě „knihy“, koncepční dokumenty jak české, tak zahraniční a podobně. K úkolu připravit Bílou knihu jsme se snažili přistoupit, jak nejzodpovědněji šlo, i když asi některé věci šlo udělat organizačně trochu jinak, jak se ukazovalo později.

Alexandr Vondra přicházel na ministerstvo ve chvíli, kdy došlo k synergii několika negativních trendů:

• začal se projevovat efekt vstupu do Severoatlantické aliance a profesionalizace ozbrojených sil – obrana České republiky se v myslích nemalé části obyvatelstva přenesla na někoho jiného (NATO a pouze profesionály). Tím se oslabovala vazba mezi společností, která si vojáky zřizuje a platí kvůli zajištění vlastní bezpečnosti a vojáky, kteří začali cítit, že se posouvají na okraj zájmu, byť odvádějí práci, jak nejlépe dovedou;
• 11. září 2001 bylo vykládáno jako zahájení války, střetu civilizací, nicméně jelikož se v Česku přímo nic neodehrálo, pocit ohrožení byl oslaben a rozhodně se nedal srovnat s pocitem ohrožení v jiných spojeneckých zemích (Spojené státy, Británie či Francie);
• operace v Iráku a později v Afghánistánu se staly předmětem ideologických a politických sporů rozdělujících společnost. V důsledku toho v České republice neuspěla substituce „blízké obrany“ za „vzdálenou obranu“, takže nasazení vojáků v zahraničí bylo přes veškerou snahu viděno spíše jako negativní stránka spojenectví, cosi zbytečného, než jako cosi vitálního a spojeného přímo s obranou země. Výkřiky o „žoldácích“, „okupantech“ a podobně vojáky v zahraničí roztrpčovaly a prohlubovaly jejich nedůvěru ve společnost a v politiku (i když zaznívaly z úst několika málo lidí). Negativní dopad měly hysterické debaty při (ne)schvalování zahraničních misí v prosinci 2008 a v lednu 2009;
• upozorňování a podezření na možná korupční chování, zpochybňování každého rozhodnutí především v oblasti akvizic a pochybnosti o tom, že je nějaký jasný směr vedlo k pochybnostem o účelnosti vydávaných prostředků na obranu. Vzhledem k tomu, že velká část společnosti nevidí vojáka jak je rok dlouhý (výsledkem je otázka: proč mám platit něco, co neexistuje?) a má, s výjimkou přírodních katastrof (což ovšem není primární funkce armády) minimální pocit ohrožení je snadné obětovat výdaje na obranu ve prospěch čehokoli jiného, viditelnějšího (například školství, sociální výdaje atd.);
• kvůli ekonomické krizi se zvýšil tlak na restrikci v oblasti veřejných výdajů a samozřejmě obranný rozpočet byl, i z výše uvedených důvodů, jako první na ráně (stačí vzpomenout na, až populistické, volání po drastických škrtech v obranném rozpočtu bez jakékoli analýzy jen na základě pocitu, slučování ministerstev obrany a vnitra atd. atp.) Finanční problém v obranné oblasti byl ovšem mnohem hlubší. Od dob ministra Tvrdíka byla struktura resortu ministerstva obrany nastavena na dvě procenta HDP (letos by to v absolutní částce činilo okolo 70, 75 miliard korun) ovšem tuto metu se podařilo dosáhnout naposledy v roce 2003 (v roce 2012 vydáváme cca 1,1 % HDP). Celkové výdaje kapitoly 307 se až do roku 2009 pohybovaly mezi 50-55 miliardami korun a pak nastal pokles až na dnešních lehce přes 42 miliard. Významné je, že v jiném ukazateli – podílu výdajů kapitoly MO na státním rozpočtu – dochází ovšem ke kontinuálnímu poklesu už od roku 2004 (z 6,48 % v roce 2003 na 3,72 % v roce 2011). Nedostatek zdrojů je tak dlouhodobě řešen odkládáním potřeb a miniaturizací struktury, což ovšem k větším úsporám nemůže vést. Vojáci ztratili víru v to, že někdo je schopen, či ochoten situaci řešit.

Výše uvedené jsou dle mého soudu hlavní momenty, které se sešly v jednu chvíli, a bylo nutné na ně reagovat (bylo jich samozřejmě více, například stárnutí ozbrojených sil, zastavená rekrutace atd., ale ty uvedené jsou dominantní). Bílá kniha měla být návrhem odpovědí – nikoli všelékem. Na její struktuře i na definování toho, čím by měla být, se začalo pracovat již na konci července 2010. Komise byla vytvořena během srpna a poprvé se sešla na konci měsíce. V jejím čele stanul tehdejší náměstek generálního tajemníka NATO a bývalý ministr obrany Jiří Šedivý, který se v listopadu 2010 stal 1. náměstkem Alexandra Vondry.

Nastoupil jsem 1. září 2010 a připevnil si na zeď v kanceláři ohromný kus balicího papíru, který jsem popsal – byl na něm harmonogram, schůzky komise, struktura a seznam jednotlivých pracovních komisí, které řešily části Bílé knihy a další poznámky. Polepil jsem jej barevnými papírky. Stal jsem se tajemníkem komise a s nadsázkou jsem říkal, že byť jsem se na počátku 90. let živil jako produkční, tohle byl „můj nejsložitější biják“. Poměrně rychle jsme vytvořili strukturu dokumentu, shodli se na zásadách, domluvili se na způsobu práce, ale samozřejmě to, co se odehrávalo v následujících měsících, nebylo prosto úprav původního plánu. Původně jsme chtěli práce ukončit tak, aby schvalovací proces proběhl v dubnu 2011. Nakonec se to podařilo o měsíc později.

Komise se scházela jednou za několik týdnů, mezitím pracovaly jednotlivé pracovní skupiny složené ze zástupců resortu i z odborníků zvenčí – akademiků, úředníků a podobně. Například kapitola Strategické prostředí vznikala ve spolupráci s akademiky i se zástupci ministerstva zahraničí. Cílem bylo dosáhnout komplementarity se vznikající novou Bezpečnostní strategií ČR, která měla být schvalována o něco později.

Většina členů komise nebyla z ministerstva obrany. Cílem bylo maximálně otevřít přípravu dokumentu nápadům zvenčí a rozšířit debatu o bezpečnosti a obraně tak, aby se postupně opět stala součástí veřejného prostoru jinak, než zúženě na expediční operace a (ne)podařené nákupy. Bude to trvat dlouho, ale pokud bude veřejnost spjatá se svými ozbrojenými silami, pokud bude věřit, že jsou zde primárně k její ochraně a že jsou schopné pomáhat, pak bude méně náchylná přikyvovat různým populistickým nápadům na škrty. V jedné e-mailové debatě ještě během léta 2010 k obsahu jednotlivých kapitol Bílé knihy bývalý ministr obrany Luboš Dobrovský trefně poznamenal:

…Nutno rozhodně odmítnout pojmenování „expediční armáda“. Primární je ta povinnost, která je zakotvena v Ústavě ČR. Vše ostatní jsou praktické schopnosti, jimiž reagujeme na dynamicky se vyvíjející aktuální bezpečnostní situaci naší přítomností v obranných systémech jak NATO, tak EU, případně OSN. AČR je autonomní obranný celek nadaný řadou operačních schopností využitelných zejména pro obranu našich státních zájmů a hodnot…

Při přípravě Bílé knihy se objevovala řada problematických bodů i odlišných náhledů. Pro ilustraci se zmíním o dvou, které jsou propojené – fascinace absolutní výší rozpočtu a strukturou. Zmiňoval jsem se již v předchozím textu seriálu, že absolutní výše rozpočtu, podobně jako tupé poměřování počtů, může o schopnostech ozbrojených sil vypovědět pramálo. Samozřejmě, pokud existuje infrastruktura, kterou je nezbytné udržovat a počet osob, které je nutné platit a vybavit materiálem, narazím na určité minimum. Nicméně vše je věcí volby.

Mohu mít skvěle vycvičených a vybavených sto, tisíc, nebo sto tisíc vojáků, kteří ročně spotřebovávají třeba sto miliard korun. Za stejnou částku mohu mít ovšem třeba sto, či padesát tisíc velice špatně připravených a vybavených vojáků. Jinými slovy, sice budu vydávat dost peněz na obranu, ale ve chvíli, kdy budu chtít vidět výsledek, nedostaví se. Důležité tedy je JAK peníze vynakládám.

Jedním z významných úkolů při analyzování stavu bylo proto spočítat nákladovost, což je jediný způsob jak relevantně ukázat kolik je minimum a podívat se na efektivitu, tedy popsat JAK. Jedině pak je totiž možné jasně říct, že pokud jde částka pod tu a tu úroveň, pak nebude možné zajistit některé funkce. Ten, kdo platí, se následně musí rozhodnout, co nebude požadovat. Zní to samozřejmě velice jednoduše, a byť je v praxi vše složitější, protože se jedná o komplexní záležitost, přesto je nutné si neustále tyto jednoduché principy připomínat.

Mimochodem, jak ukázaly výpočty, nyní jsme na hraně udržitelnosti. Ozbrojené síly jsou schopné přežívat, ale pokud se nezmění absolutní výše rozpočtu, nebo nákladovost pak se během pár let kvůli hromadícímu se dluhu (odkládání výdajů na náhradní díly, zásoby, opravy, některé investice – například dělostřelectvo – atd.) dostanou do velkých problémů. Doporučení, které vzešlo z výpočtů je jednoduché – provádět úsporná opatření (restrukturalizace, odstranění duplicit, snížení nákladovosti atp.) a zároveň v dalších letech zvyšovat rozpočet.

Druhou věcí je fascinace strukturou. Jiří Šedivý vždy razil jednoduchý slogan, který byl základem přístupu k popisu systému: „form follows the function“, tedy „funkce předurčuje strukturu“. Jak jsem záhy zjistil, obvyklý přístup je ovšem opačný – klíčová je struktura, její funkce se určí později… To ovšem nemůže nikdy vést k ničemu dobrému. „Odstranění“ struktur z debat a analýz se ukázalo těžší, než by se mohlo zdát. Organizace a místo každého v ní zkrátka dominuje, protože existuje představa, že pokud ta, či ona součást není zmíněna, bude zrušena. Přitom jde o nesmysl. Pokud se má skutečně struktura změnit, je nejprve nutné si ujasnit, co vlastně chci, aby ozbrojené síly uměly. Teprve pak mohu vytvářet strukturu, určovat počet osob, rozsah podpory, infrastruktury, potřebného materiálu, jinými slovy nákladovost. Myslím, že se úsilí vyplatilo, byť výsledek není zdaleka stoprocentní.

Nesvázanost konkrétní částkou a soustředění se primárně na funkčnost umožňuje jedno – flexibilitu. Ta je nezbytná v dobách nejistoty, jako je ta, ve které žijeme. Proto, možná pro mnoho lidí nepochopitelně, není Bílá kniha svázána s žádnou konkrétní částkou rozpočtu (byla v ní uvedena pásma, ale ta byla odstraněna během schvalování dokumentu). A proto je v ní třeba pyramida, která naznačuje jak postupovat, pokud se finanční situace a nákladovost nezmění. Jednoduše řečeno: vypořádat se se snižováním rozpočtu je pro každou organizaci složité, podobně složité je ovšem smysluplně naložit se zvyšujícím se rozpočtem.

Podkladová data pro Bílou knihu nebylo jednoduché zpracovávat, především kvůli odlišným metodikám. Člověk tak mohl dostat mnoho střípků, které ovšem neměly velkou vypovídací hodnotu, protože se nedaly složit do koherentního celku. Zde bych chtěl poděkovat jmenovitě pplk. Pernicovi a řadě dalších lidí, kteří s daty pro BKO strávili mnoho času. Všichni jsou uvedeni v závěru BKO. V následujících textech bych se chtěl více věnovat oblastem, jako je třeba plánování, schopnosti ozbrojených sil a dalším. A třeba se dostane i na některé zajímavé nápady z let 90. a po roce 2000.