Hodnocení NATO: k lepší armádě se neproškrtáte (UPDATED)

Před pár dny byl v Česku na návštěvě generální tajemník NATO Anders Fogh Rasmussen. Mimo jiné snad po sté v nějaké spojenecké zemi zopakoval, že se musí zastavit pokles výdajů na obranu. Možná, pokud by člověk dobře počítal, narážka na klesající obranné rozpočty členských zemí NATO a snižující se schopnosti by patřila k nejčastějším v jeho funkčním období.

Den před návštěvou napsal Vladimír Šnídl v Hospodářských novinách článek o aliančním hodnocení České republiky. Jeho text je místy nepřesný (například v případě dostřelu tzv. děla NATO) a místy zjednodušený. Ale díky Bohu za něj, byť větší debatu o výdajích České republiky na obranu, v což doufá NATO (mimo jiné proto podobné dokumenty neutajuje), nevyvolal. Níže naleznete vybrané části hodnocení (NATO Defence Planning Capability Review 2013/14 Czech Republic) v originále s mými krátkými komentáři.

1. The 2011 White Paper on Defence and the 2012 Defence Strategy set the policy. A Long Term Perspective for Defence 2030 and a Concept for the Development of the Armed Forces are being prepared with the aim to connect the expressed political ambition to the long term conceptual development of the armed forces including equipment acquisition and capability development…
2. The Czech Republic has engaged in a national debate for defining the political context and rationale for the armed forces, their role within society and the technological base required. For that, a broader political debate is to be launched to define an adequate level of defence spending within the state budget…

Obecně pochvalu sklidila práce na koncepčních a strategických dokumentech v posledních letech a snaha o formulaci politického zadání pro ozbrojené síly České republiky, stejně jako snaha o nastartování střednědobého plánu. Problémem je to, že po diskusi o „politice“ výstavby a užití sil nenásledovala diskuse ani činy, které by umožnily vytyčené (dle mého soudu na velikost České republiky minimalistické) plány realizovat. To je patrné dle aliance třeba na neustále klesajících počtech personálu (což je dané neschopností rekrutovat i strachem z provádění větších náborů v dlouhodobější nejistotě z výše rozpočtu), či na nemožnosti naplňovat modernizační plány. Kromě chvály za rámcové dokumenty je Česká republika kladně hodnocena i za udržování poměrně vysokého tempa v zahraničních operacích i při výstavbě NRF (NATO Response Force).

5. The Czech Republic continues to develop land forces that are more deployable sustainable and able to deal with contemporary operational threats. Their reorganisation will result in higher manning levels of manoeuvre battalions and in the streamlining of administration, command and central support structures; overall deployable capabilities of land forces will not be negatively affected although the overall capability of the Czech land forces will remain limited until modernisation programmes are implemented. Nevertheless, manning levels of centralised combat support and combat support service support elements have not improved and remained at critically low levels. The shortage of financial resources has affected modernisation efforts and delayed mitigation od some capability shortfalls (engagement and combat support capabilities) into the medium to long term. Overcoming these shortfalls will depend on the future provision of funds, which is uncertain, given the economic circumstances. Additional reinvestment opportunities that favour operational structures should be investigated.

Dle mého názoru jde o jeden z klíčových odstavců hodnocení. Kladně posuzuje to, že při snaze o vyrovnání se se snižujícím rozpočtem byly minimálně zasaženy bojové síly (které bez ohledu na to trpí nedoplněností) a obecně nasaditelnost (což je jedno z významných aliančních kritérií, protože se předpokládá, že při společné obraně musejí být jakékoli spojenecké síly schopny nasazení kdekoli na území aliance; mimo území, jako například v posledních více než deseti letech, je úroveň nasazení mnohem nižší, než by byla v případě napadení některého členského státu). Na druhou stranu celkem trefně kritizuje, že oběťmi zmenšování ať už v důsledku profesionalizace, či snižování rozpočtu se staly jednotky bojové podpory, či podpory (dělení na combat, combat support a combat support service) a jejich modernizace. Jinými slovy, budujeme mírovou, nikoli válečnou armádu.

Zajisté je efektivnější v době míru (a operace v Afghánistánu a na dalších místech planety, byť jsou válečné, nenarušují mír zde) udržovat logistiku, zásoby, dělostřelectvo, protivzdušnou obranu, Vojenskou policii a další a další složky na minimálních stavech, na takových, které stačí k podpoře mírového operačního tempa. Problém ovšem nastane ve chvíli, kdy by bylo zapotřebí rozsáhlejší bojové nasazení ať už na území České republiky, či mimo něj. Mobilizace dostatečného počtu lidí z oblasti bojové podpory a podpory by (v závislosti na potřebě) trvala měsíce až roky a zajištění dostatečných zásob pro vedení intenzivní války pak roky s tím, že zdaleka ne vše by se podařilo získat. Jde o rébus, ze kterého neexistuje jednoduchá cesta ven.

Buď mít armádu a rozpočet na takové úrovni, že bude možné udržovat vše potřebné (dle úrovně ambicí, přičemž ty ČR jsou minimalistické), což ovšem znamená plýtvání (musí se nakupovat materiál za miliardy korun, který s určitou pravděpodobností zůstane do expirace nikdy nepoužitý ve skladech a pak se zlikviduje, či odprodá), platí se vojáci, pro které není prakticky využití, nebo se smířit s tím, že král je až na spodky nahý. Samozřejmě, dají se stanovit strategické oblasti, ve kterých se budou udržovat skladové zásoby a/nebo podporovat a udržovat výroba na území (jinými slovy předplácet si budoucnost u komerčních subjektů) kvůli eventuálním dodávkám. Stejně tak se dá nedostatek lidí v bojové podpoře a podpoře nahradit vyššími stavy aktivní zálohy tak, aby byly ve velice krátké době k dispozici alespoň tisíce lidí, kteří doplní profesionální vojsko a zároveň zvýšením závislosti na outsourcingu. Klíčovou otázkou vždy je, zda se to státu vyplatí nikoli dnes, ale až v případě potřeby a třeba za mnoho let. Jinými slovy, jakou míru rizika je stát (současní politici, kteří jej reprezentují) ochoten podstoupit a co to bude znamenat pro budoucnost?

8. The air force has experienced significant downsizing in contributing to departmental efforts to meet reduced funding allocations. It is providing Gripen combat aircraft in the air defence role to NATO for the first time. It continues to provide capable helicopters in the transport or aeromedical evacuation roles. Aircraft fleets are planned to be upgraded to provide improved communications and self-protection equipment and, in the case of the Gripen, to provide a ground attack and a reconnaissance capability. There are also plans to upgrade the L-159 aircraft to give it worthwhile deployable ground attack capability; however there is no shortfall in Alliance capabilities in this area. SHORAD systems are being modernized and an additional deployable unit will be provided NATO in excess of the numbers sought. The Czech Republic is also modernising its air defense surveillance systems but it will not provide a ballistic missile defence capability. Plans in many areas are sound but are not always supported by adequate financial underpinning…

Zajisté, letectvo přispělo na oltář úspor jako málokdo, nicméně jelikož se obecně jedná o finančně velice náročnou složku, je to logické. I přes úspory však stále odčerpává značnou část rozpočtu (jen na okraj, zmínce o modernizaci L-159 zcela nerozumím, nic nevím o zásadních plánech v této oblasti, ale také nemusím vědět vše; nicméně varování v hodnocení je zcela jasné). Problémem je jednoznačně to, že většinu prostředků a pozornosti odčerpává letectvo, zatímco pozemní protivzdušná obrana (aktivní i pasivní), která je přímo spjatá s obranou území, či rozmístěných jednotek byla kvůli úsporám upozaďována podobně jako například dělostřelectvo u pozemního vojska. V důsledku rozpadu systému protiletadlové raketové obrany v 90. letech minulého století zůstal k obraně území v zásadě jediný prostředek – letadlo (především Gripen). Plná obnova raketové protivzdušné obrany území by se pohybovala v řádu desítek až stovek miliard korun a na to asi nikdo peníze nenajde. Ani hledat nebude. Nicméně na náhradu radarů by se finance nalézt měly.

12. Significant reductions in the Czech Republic’s defence budget, 23.5 % in real terms since 2008, have not been reversed. Current levels of spending have required a complete rework of defence plans with resultant delays and reduced developments. While commitments to avoid further cuts are a more positive basis for planning, and while new plans have been developed, major challenges still exist. The need to modernise all major military capabilities of the Czech armed forces will require a level of funding well beyond presently projected defence budgets which are well bellow the 20% of defence expenditure guideline. If the required level of defence spending is not realized, the Czech Republic would face severe problems in providing an appropriate contribution to NATO-led operations and an accelerating decline in capabilities.

Tento závěrečný odstavec bez příkras shrnuje to, co je jasné každému, kdo měl možnost se hlouběji probírat čísly a trendy týkajícími si obrany České republiky. Úpadek je nevyhnutelný, pokud nepřijde změna a to hned v několika oblastech. Postupné zvyšování výdajů na obranu – ať už přímo, či nepřímo – je nevyhnutelným krokem, pokud politické proklamace o zájmu zajistit bezpečnost této země nejsou pouhými klišé. Zároveň musí dojít ještě k jednomu kroku, kterému se státní aparát (i politici ovšem) zodpovědný za finance vždy bránil – stabilizaci a předvídatelnosti rozpočtu ať už při udržování hladiny, či při poklesu i vzestupu.

Tím se dostávám ke grafu, který (na první pohled možná nepochopitelně) uvozuje tento článek. Je na něm vývoj schváleného rozpočtu od roku 2009 a zároveň takzvané střednědobé výdajové rámce, které stanoví ministerstvo financí při přípravě rozpočtu na rok „n“ vždy na léta „n+1“, respektive „n+2“. Pro stanovování rámců se rozhodla vláda v roce 2003 a vždy procházejí sněmovnou. Cílem tohoto opatření je zvýšit fiskální disciplínu, předvídatelnost a efektivnost při nakládání s veřejnými prostředky. Například v Nizozemsku jsou rámce stanovovány na celé funkční období nové vlády a odrážejí její priority a to kam chce směřovat.

V České republice byl záměr totožný. Jak ale ukazuje graf na příkladu kapitoly 307, opatření se zcela míjí účinkem a rozpočet se dál dělá z roku na rok, dle okamžité politické „nálady“ a schopnosti si vyjednat více. To, že přišla krize, nemůže posloužit jako relevantní odůvodnění chaosu při stanovování střednědobých výdajových rámců. Mělo by to být naopak a rámce by měly sloužit ke stabilizaci v časech nejistoty tím, že budou konzervativně přenastaveny a hlavně dodržovány.

Místo toho nastalo ovšem cosi, co by se dalo nazvat obecným útokem všech na ztenčující se měšec, a tvorba rámců následovala tento „run“ a zároveň odrážela optimistická přání, respektive politické sliby, které neurazí. Problém je totiž v tom, že byť rámce procházejí sněmovnou, nikdy nikdo v České republice nevyžadoval jejich dodržování. Namísto stabilizace se jejich tvorba tedy stala jakýmsi prázdným slohovým cvičením a pro plánovače zcela zbytečným ukazatelem, na který se nedá spolehnout.

Nyní se tvoří rozpočet na rok 2015 a rámce na roky 2016 a 2017. Soudě podle vyjádření politiků („musí se šetřit/škrtat“) výdajové rámce z loňského roku budou opět trhacím kalendářem a to i v případě, pokud by rozpočet ministerstva obrany stagnoval (tedy v reálných penězích klesal, jen v loňském roce kvůli inflaci cca o půl miliardy korun). Může být ovšem ještě hůř. Podle některých informací určilo ministerstvo financí ministerstvu obrany limit pro přípravu rozpočtu nižší o 2,1 miliardy korun, než pro rok 2014 oproti výdajovému rámci předpokládanému na rok 2015. Tato částka je v grafu naznačena čárkovaně jako pokles a zcela smazává očekávaný růst podle střednědobých výdajových rámců. Rozpočet by se navíc dostal pod psychologickou hranici 40 miliard korun (byť ve stálých cenách je pod ní už dávno). Ve skutečnosti by tak kapitola 307 Ministerstva obrany přišla v roce 2015 o dalších 500-600 milionů korun (kvůli inflaci samozřejmě o více).

Kéž tomu tak nebude. Přeji hodně zdaru při vyjednávání. Pokud by ovšem k tomu došlo, naplní se poslední věta hodnocení NATO o degradaci schopností Armády České republiky, respektive o jejich likvidaci. Zároveň to bude pěkný důkaz prázdnosti slov o odhodlání zajišťovat bezpečnost našeho státu a přispívat spojeneckému svazku.